隨著全球化進程的深入，貨物、資本與人員的跨國流動已成常態。然而，一種特殊的“貨物”——“洋垃圾”的跨境轉移卻給全球生態環境與可持續發展帶來了嚴峻挑戰。“洋垃圾”是一種通俗說法，泛指從國外進口到中國的固體廢物，涵蓋廢塑料、廢紙、電子廢物、廢舊紡織品、礦渣等多種類別。
“洋垃圾”問題源於全球生產與消費模式的失衡，部分發達國家產生了遠超自身處理能力的固體廢物，由於其國內勞動力和土地成本高昂，將廢物處理的成本和環境污染壓力向外“轉嫁”。於是，一條以成本差異為驅動、以貿易自由為掩護的“洋垃圾”轉移鏈條應運而生，發展中國家在不知情或缺乏有效監管能力的情況下不幸淪為這一鏈條的末端。這一過程，實質上是環境風險與治理責任的跨國不對等轉移，嚴重違背了可持續發展的基本原則。
毒害深遠：“洋垃圾”跨境轉移的多重危害。生態環境層面，“洋垃圾”是土壤、水和大氣污染的“慢性毒藥”。電子廢物、廢塑料等被堆放在露天環境，或通過粗放式的焚燒、填埋處理，重金屬、持久性有機污染物等有毒物質在雨水沖刷下滲入土壤，焚燒處理會產生包括二惡英、呋喃等大量有毒氣體和致癌物。“洋垃圾”曾對我國生態環境造成嚴重破壞，以廣東某地為例，國外電子固體廢物的流入曾導致當地土壤重金屬濃度超標10至1338倍不等，水源呈現強酸性。
在人類健康層面，“洋垃圾”帶來的生態環境惡化直接損害人類身體健康。在重污染區，居民健康受到影響，呼吸道疾病、肺炎乃至癌症高發﹔兒童成為最脆弱的受害者，血鉛超標。“洋垃圾”中的廢舊服裝等也可能成為結核杆菌、鼠疫、霍亂等病菌的傳染源。
在經濟與社會層面，“洋垃圾”是阻礙可持續發展的“絆腳石”。表面上看，進口“洋垃圾”似乎為部分地區帶來了廉價的工業原料和短暫的就業機會，但從長遠看，其負面效應遠大於正面。低價且混雜的“洋垃圾”大部分流向“散亂污”企業，形成“劣幣驅逐良幣”效應。圍繞“洋垃圾”形成的非正規經濟鏈條，往往伴隨童工、惡劣勞動條件、社會治安惡化等一系列社會問題，嚴重阻礙當地向綠色、可持續發展模式轉型。
尋求共治：全球“洋垃圾”治理取得初步成效。國際公約為全球固體廢物治理提供了框架性指導。《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》（以下簡稱《巴塞爾公約》）作為規制危險廢物越境轉移的最重要國際法律文件，其作用日益凸顯。2019年和2022年締約方大會先后通過了對塑料廢物和電子廢物相關附件的修訂，將大部分塑料廢物列入受控范圍，所有電子廢物納入公約管控，表明發展中國家更理性看待固體廢物的資源與污染雙重屬性。這些共識為推動全球固體廢物治理奠定了法理基礎。
以中國為代表的多國主動行動，重塑了全球固體廢物處理格局。2017年，中國明確禁止洋垃圾入境，徹底改變了過去幾十年全球固體廢物處理格局。該禁令作為中國生態文明建設的標志性成果，被寫入多項重要文件，並推動《巴塞爾公約》對廢物附件作出調整。中國曾是全球最大“洋垃圾”輸入國，其禁令倒逼美國、歐盟、日本等輸出國正視自身固體廢物問題，轉變出口與處理政策。越南、泰國等也紛紛收緊進口政策。
區域性聯合協作成為打擊固體廢物非法越境的有效措施。2002年，《巴塞爾公約》締約方大會建立優化非法運輸監管環境網絡，推動制定打擊非法轉移的共同戰略。在“洋垃圾”尋找新宿主的壓力下，東南亞、非洲一度成為非法轉移重災區。東盟等區域組織國家加強合作，通過信息共享、聯合執法、統一海關標准等方式構筑區域防線。馬來西亞、菲律賓等國多次將非法“洋垃圾”集裝箱退回來源國。
國際“無廢城市”建設成為推動固體廢物減量的新趨勢。這是應對資源短缺、環境污染及氣候變化的綜合舉措，也是減少越境轉移的根本路徑。2022年12月，第77屆聯合國大會通過決議設立“國際無廢日”，鼓勵各國實施“無廢”舉措。在中國政府支持下，巴塞爾公約亞太區域中心發起國際“無廢城市”網絡，推動全球城市攜手推進建設進程，已獲8個公約區域中心及22國60個城市加入。
道阻且長：全球“洋垃圾”治理仍面臨嚴峻挑戰。國際監管協同不足，主權博弈暗藏阻力。部分發達國家對《巴塞爾公約》等國際規則執行消極，甚至以“貿易自由”為由淡化固體廢物跨境轉移的環境責任，導致全球監管標准不一、追責機制模糊。發展中國家在國際治理中話語權較弱，難以推動建立更公平的責任分配體系，部分國家為避免外交摩擦，對固體廢物非法入境的查處力度存在妥協空間，進一步削弱了全球聯合監管的效力。
成本差異驅動利益鏈存續，治理能力供需失衡。發達國家國內固體廢物處理成本高，非法轉移能帶來顯著成本差收益，催生地下利益鏈。同時，發展中國家雖想拒接“洋垃圾”，但部分地區因短期經濟利益或法律不健全，如接收垃圾可獲少量補貼、帶動局部就業，仍存在默許空間﹔且普遍缺乏先進的固體廢物處理技術和充足的基礎設施，即便截獲非法“洋垃圾”，也面臨“接收易、退運難”的困境，治理能力難以匹配現實需求。
環保認知差異與局部短視思維制約行動。部分發達國家民眾對“廢物輸出”的環境影響認知模糊，甚至認為是“資源再利用”，對本國政府推動固體廢物本土處理的政策支持不足﹔而一些發展中國家落后地區，因長期貧困形成“短期收益優先”的思維，對“洋垃圾”的長期生態危害重視不夠，甚至出現“主動接收垃圾換收益”的現象，從認知層面為非法轉移提供了隱性空間。
凝聚共識、協同行動：構建全球固體廢物治理新秩序。“洋垃圾”治理已到了刻不容緩的地步。根據聯合國環境規劃署發布的《2024年全球廢物管理展望》，全球每年的城市固體廢物產生量將從2023年的23億噸增長到2050年的38億噸。面對這一全球性挑戰，國際社會必須摒棄零和博弈思維，凝聚共識、緊急行動，共同探索一條標本兼治的固體廢物治理路徑。
強化國際規則的權威性與執行力。習近平主席強調，完善全球環境治理，要堅定維護以聯合國為核心的國際體系。國際社會應共同推動《巴塞爾公約》及其修正案的全面落地與普遍遵守，敦促不是公約締約方的國家盡快批准公約。探索建立跨境廢物追蹤系統、國際追責與賠償機制，加大對非法轉移行為的懲戒力度，讓輸出國及其相關企業承擔主體責任。
輸出國需徹底轉變治理思路，從“轉嫁污染”轉向“源頭減量”。固體廢物產生國都應該承擔起歷史和道義責任，不能再將固體廢物處理難題簡單地“一移了之”，政策重心應從尋求海外處理途徑轉向大力提升國內的固體廢物分類與資源化利用水平，加大先進技術的研發投入與設施能力建設，實現在產生國內以無害環境方式處理廢物。
發展中國家應堅持底線思維，全力筑牢國家防御屏障。習近平主席指出，“堅決摒棄損害甚至破壞生態環境的發展模式，堅決摒棄以犧牲生態環境換取一時一地經濟增長的做法”。各發展中國家需進一步完善關於固體廢物進口的法律法規，加強能力建設，特別是提升海關查驗技術和邊境執法人員監管能力，同時可通過國際合作引進先進處理技術和管理經驗，逐步擺脫因處理能力不足而陷入“被動接收”的困境。
全球需攜手構建綠色合作體系。習近平主席深刻指出，“各國應該遵循共同但有區別的責任原則”。發達國家應向發展中國家提供必要的資金和技術支持，幫助其提升固體廢物治理能力。各國應積極開展“無廢城市”建設，共同推動自身循環經濟發展，減少對“洋垃圾”的依賴，從產業鏈上下游阻斷“洋垃圾”跨境轉移鏈條，為共建清潔美麗世界作出更大貢獻。
（作者系清華大學環境學院長聘教授、聯合國環境規劃署巴塞爾公約亞太區域中心執行主任）