减负增能化解基层治理“小马拉大车”现象
2024-08-15
作者：姚选民
来源：中国社会科学网-中国社会科学报
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党的二十届三中全会指出，要健全防治形式主义、官僚主义制度机制，健全为基层减负长效机制。习近平总书记在湖南、宁夏等地考察时强调，要持续深化整治形式主义为基层减负。“上面千条线，下面一根针”，基层治理中的“小马拉大车”现象是基层行政负担和形式主义问题产生的重要原因。所谓“小马拉大车”现象，是指乡镇基层政府和村两委班子的有限力量，承担了超出其资源和能力范围的任务和责任，就像一匹“小马”试图拉动一辆“大车”一样艰难。深入整治基层形式主义，首先要面对这一难题，否则基层形式主义始终存在“死灰复燃”的土壤和风险。
正视基层“小马拉大车”现象
“小马拉大车”现象在基层治理中集中表现为资源供给与治理能力之间的不匹配。基层政府或组织尤其是乡镇和村社两级的工作人员数量有限，但治理工作却十分繁重。这种“人少事多”的状况使得乡镇和村社两级工作人员“疲于奔命”。同时，乡镇和村社两级在工作经费、基础设施等资源方面往往存在短缺，难以满足民众的公共服务和治理需求。“小马拉大车”现象表现为基层治理工作的三方面“超载”。
一是基层在任务对接上的“超载”。大量工作任务向基层下移，乡镇和村社两级对接繁重的工作任务。这些工作任务既包括常规性的民生服务工作，亦包括各种临时性的应急任务。例如，普法宣传、秸秆禁烧、垃圾分类、防止溺水等即时性、大工作量事项不断被纳入基层治理议程。
二是基层在责任承担上的“超载”。一些部门通过签订责任状、任务书等方式将责任“层层下压”，乡镇和村社两级因此出现责任“泛化”。一些基层单位一方面要承担自身的“饭碗”责任，另一方面还要承担上级部门的“转嫁责任”，这也在无形中增加了乡镇和村社两级工作的难度。
三是基层在工作压力上的“超载”。一方面上级布置的工作任务往往“要求严”“时间紧”，另一方面基层民众的需求日益“个性化”“多样化”，这两方面的情况使得乡镇和村社两级干部需要不断学习以适应新的工作要求。这种“疲于应对”的工作状态和“本领恐慌”的能力焦虑影响了部分乡镇和村社两级干部的身心健康，进而影响其工作的正常开展。
“小马拉大车”成为形式主义土壤
如果基层政府或组织承担超出自身资源和能力的任务与责任，尤其是在乡镇和村社两级，可能会在多方面引发形式主义。
一是基层对接任务繁重导致形式主义。随着治理现代化的重心下移，基层治理的任务骤增，而人力、物力、财力等相应资源支持却难以同步到位。乡镇和村社两级干部为完成客观条件不充分的工作任务，特别是“强压任务”，可能会采取“编造数据”“上有政策，下有对策”等形式主义手段来应对。
二是基层承担责任乏力或将加剧形式主义。乡镇和村社两级还要应对来自上级的各种问责和追责，亦容易导致形式主义的出现。处在基层的单位在权力配置上往往“较小”，而承担的责任却“不小”甚至“很大”，这一状况使得乡镇和村社两级干部在处理问题时常常感到“力不从心”，不得不通过形式主义来对付上面的检查考核。
三是基层工作压力叠加催生形式主义。乡镇和村社两级干部不仅要面对各种各样的繁重工作任务，还要承受来自上级部门和基层民众的双重考核压力。这种考核压力容易导致乡镇和村社两级干部采取形式主义来应对考核紧迫性相对较低的工作，注重上级关注的“面上工作”而忽视涉及群众切身利益的实质问题。
多措并举破解“小马拉大车”难题
根本性地解决基层治理中的“小马拉大车”难题，需要政府、社会、公众多方面的努力，多措并举为“大车”减负、为“小马”赋能，做到“协同发力”，推动实现基层治理体系和治理能力现代化。
第一，简化考核，为“大车”减负。明确县乡两级的权责边界，建立健全乡镇工作事项准入制度和村社工作事项准入制度，防止任务和责任的无序转嫁，为乡镇和村社两级“剥离”不应承担的“行政化”任务。利用信息化手段减少乡镇和村社两级干部在数据填报、报表汇总等方面的重复性劳动，把基层的“表哥”“表姐”从报表材料中解放出来。进一步优化乡镇和村社两级督考激励，坚持“督调结合”“督帮一体”，健全“容错”机制，为乡镇和村社两级干部营造干事创业的浓厚氛围。
第二，培育队伍，为“小马”赋能。夯实基层政府执行力，通过“减上补下”方式为基层倾斜编制人力资源，优化组织结构，舍得把人才干部派下去，把有用资源沉下去，让基层能够充分释放“战斗力”。通过培训、交流等方式提升乡镇和村社两级干部的综合素质和专业水平，支持各类社会组织参与乡镇和村社两级治理事务，不断探索基层治理实践新路径，持续增强基层治理承载能力水平。
第三，坚持问题导向，为“车马协同”出实招。切实发挥基层党委的引领作用，在减负赋能问题上坚持问题导向、需求导向和效果导向相结合，让乡镇和村社两级干部有更多的时间和精力投入到核心工作中去。利用大数据、云计算等现代信息技术手段打造基层数字治理平台，提升乡镇和村社两级的治理智能化水平，在此基础上规范优化网格管理的服务事项内容以及办理流程，提升效率以实现“一件事一次办”。大力引导村民群众积极参加村社各类社会组织，在其指引下活跃、有序参与乡镇和村社公共事项，形成乡镇和村社两级共建共治共享的良好局面。
可见，深入贯彻落实党的二十届三中全会精神，在整治形式主义为基层减负增能的问题上，我们一定要紧盯“小马拉大车”问题不放，保持“永远在路上”的韧劲，在持续发力的基础上因地制宜出实招、见实效。
（作者系湖南省当代中国马克思主义研究中心特约研究员、湖南省社会科学院（湖南省人民政府发展研究中心）研究员）
转载请注明来源：中国社会科学网【编辑：余朋翰（报纸）贾伟（网络）】
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